Tras el COVID-19 ,¿deberían modificar los entes locales tanto los informes económico-técnicos para la fijación de una tasa como el estado económico que se toma como referencia para la fijación de un precio público?

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales señala en su artículo 24.2 que “En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente”.

Además, en su artículo 25 indica que “Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo”.

Por su parte, esta misma norma señala en su artículo 44 que “1. El importe de los precios públicos deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada. 2. Cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera”. Para añadir en su artículo 47.2 relativo a la fijación del precio público que “Las entidades locales podrán atribuir a sus organismos autónomos la fijación de los precios públicos, por ella establecidos, correspondientes a los servicios a cargo de dichos organismos, salvo cuando los precios no cubran su coste. Tal atribución podrá hacerse, asimismo y en iguales términos, respecto de los consorcios, a menos que otra cosa se diga en sus estatutos.

En ambos supuestos, los organismos autónomos y los consorcios enviarán al ente local de que dependan copia de la propuesta y del estado económico del que se desprenda que los precios públicos cubren el coste del servicio”.

En base a lo anterior, el COVID-19 ha cambiado las hipótesis en las que se fundamentaban el cálculo del coste de determinados servicios por los que se cobra una tasa o un precio público. En mi opinión y en una primera aproximación, la principal consecuencia es que se ha modificado (disminuyendo) la capacidad productiva de muchos servicios prestados por estas organizaciones. Así, por ejemplo, en las actividades deportivas ofertadas por estos entes, el número de usuarios no podrá ser el mismo que antes de la pandemia, simplemente por la distancia interpersonal marcada por las actividades sanitarias, éstos tendrán que disminuir. Por otro lado, y consecuencia de la inclusión de nuevas actividades dentro del proceso productivo (relacionadas fundamentalmente con temas de salud pública) el número de horas que se podrán dedicar a las actividades principales será menor y, por tanto (siguiendo con el ejemplo de las actividades deportivas), el número de cursos ofertados también lo será. La consecuencia principal que tiene esta disminución de la capacidad productiva radica en la reclasificación de los costes en variables y en fijos. Así, sin entrar de demasiados detalles, un coste variable es aquél que fluctúa ante las variaciones que se producen en la actividad productiva, mientras que los fijos son aquellos que son independientes de dicha actividad. En este caso, el problema se plantea por parte de los costes fijos. La mayoría de los servicios prestados por los entes locales, se caracterizan por el gran peso específico que tienen los costes fijos dentro de la estructura de costes totales Teniendo en cuenta lo anterior, el coste fijo que debe absorber cada usuario (en el supuesto de que la actividad productiva la midamos en función del número de usuarios de una actividad) será mayor y, consecuentemente, para cubrir el coste, el ente local tiene dos opciones: bien modifica al alza la tasa o el precio público bien tiene que buscar financiación adicional que cubra el nuevo déficit provocado por los costes fijos que no pueden ser absorbidos por la nueva capacidad productiva inducida por el COVID-19. En definitiva, si cambian las circunstancias en que se prestan los servicios públicos, deberán cambiar las hipótesis técnico-económicas en que se fundamenta el cálculo del coste para la fijación de una tasa o de un precio público

El Índice de Transparencia de los Ayuntamientos y el coste efectivo de los servicios locales

Es algo indudable que la publicación del Índice de Transparencia de los Ayuntamiento (ITA) por parte de Transparencia Internacional España (TIE) ha contribuido, junto a otras circunstancias, a que los ayuntamientos potencien la publicación en su web de, al menos, la información necesaria para tratar de dar cumplimiento a los 80 indicadores que componen dicho ITA (incluso en muchos de ellos se ha creado un portal de transparencia). Esto creo que es algo positivo para la ciudadanía (y para los investigadores) pues se tiene acceso a una información que antes era difícil de obtener. No obstante, el ITA solo hace referencia a si la información está disponible o no, no entrando (y es comprensible) en su calidad, por lo que a la hora de interpretar dicha información hay que ser cuanto menos prudente (es alguno de los problemas que tienen los rankings, que se comparan cosas que, a veces, no son comparables).

Con relación a lo anterior, voy a referirme a la información que presentan los ayuntamientos que han aportado información sobre el nuevo indicador 49, que ve si se publica (1) o no (0) información sobre el Coste efectivo de los servicios financiados con tasas o precios públicos.

Tomando como excusa lo anterior, creo que en primer lugar convendría aclarar el concepto de coste de los servicios en la administración local. Para ello, analizando la normativa en vigor, se pueden diferenciar dos conceptos: coste de prestación y coste efectivo.

Coste de prestación de los servicios públicos locales

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales señala que la para la fijación de una tasa (art. 24.2) o de un precio público (art. 44) se tendrá que tomar como referencia el coste de la prestación del servicio. Para la determinación de dicho coste se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga.

Por otra parte, la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local introduce una gran novedad con relación al coste de los servicios públicos locales. Concretamente, para los municipios de más 50.000 habitantes y las entidades locales de ámbito superior será obligatorio incluir en el punto 26 de la memoria información sobre el coste de las actividades y, en su punto 27, sobre indicadores de gestión de, al menos, de los servicios que se financien con tasas y precios públicos. A este respecto señala que, para la confección de la información a que se refieren las citadas notas se tendrán en cuenta los criterios establecidos en los documentos «Principios generales sobre Contabilidad Analítica de las Administraciones Públicas» (IGAE 2004) y «Los Indicadores de Gestión en el ámbito del Sector Público» (IGAE 2007), así como en la Resolución de 28 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se regulan los criterios para la elaboración de la información sobre los costes de actividades e indicadores de gestión a incluir en la memoria de las cuentas anuales del Plan General de Contabilidad Pública. Sin embargo, la disposición transitoria tercera excepciona la obligación de incluir en las cuentas anuales de los ejercicios 2015 y 2016 la información sobre el coste de las actividades y los indicadores de gestión, a efectos de facilitar un período de tiempo razonable que permita la implantación de una adecuada contabilidad de costes por parte de las entidades que han de aplicar la nueva Instrucción de Contabilidad. Con relación a este concepto de coste quisiera resaltar las siguientes cuestiones:

  1. En mi opinión, este concepto de coste de las actividades es el que habría que tomar como referencia para la correcta determinación de la correspondiente tasa o precio público, pues incluye todos los conceptos de coste a que hace referencia el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Además, incluye un estado que relaciona costes de los servicios con sus correspondientes ingresos al objeto de determinar el correspondiente margen de cobertura del servicio.
  2. Existe una normalización, es decir, un conjunto de normas que nos van a indicar el camino a seguir para la determinación del coste del correspondiente servicio público local. Básicamente dicha normalización se encuentra contenida en la Resolución de 28 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se regulan los criterios para la elaboración de la información sobre los costes de actividades e indicadores de gestión a incluir en la memoria de las cuentas anuales del Plan General de Contabilidad Pública. Esta normalización hará, con las debidas precauciones, hacer más comparable la información resultante.
  3. Para generar esta información, se habrá de implantar en la correspondiente entidad local una adecuada contabilidad de costes, cuestión que no es cosa de un día. De hecho, el que se dilate la presentación de esta información hasta las cuentas anuales de 2017 es para que el ente en cuestión tenga tiempo suficiente para la implantación de dicha contabilidad de costes.

Coste efectivo de los servicios locales

El concepto de coste efectivo de los servicios locales es el concepto de coste de los servicios de aparición más reciente. Dicho concepto surge al añadir la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local el artículo 116. ter dentro de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Dicho artículo establece que:

  1. Todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior.
  2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo.
  3. Todas las Entidades Locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación.

El coste efectivo, según la propia Ley 27/2013, surge como medida de transparencia, considerándose un paso fundamental en la mejora de la información disponible, eliminando asimetrías, para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la Administración, y contribuyendo de forma permanente al aumento de la eficiencia. En este sentido, con la publicación agregada de la información de todos los costes efectivos de los servicios prestados por todas las Entidades Locales el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas contribuye a garantizar el cumplimiento del principio de eficiencia de conformidad con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El proceso de cálculo (normalización) al que se refiere el apartado 2 anterior, ha sido desarrollado por la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales. A este respecto, se señala que no es finalidad de dicha Orden determinar ni fundamentar:

  1. Una memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos.
  2. Una memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste).

Con relación a este concepto de coste quisiera resaltar las siguientes cuestiones:

  1. Parecer ser que todo lo relacionado con la fijación o modificación de un tasa o precio público, este concepto de coste efectivo no es aplicable. Además el grado de agregación exigible para la determinación de este coste efectivo es grande.
  2. Para nada se habla de la necesidad de una contabilidad de costes, pues su determinación se hará, fundamentalmente y con los debidos matices (ejemplo de amortizaciones), en términos presupuestarios.
  3. El reparto que se hará de los costes indirectos será un reparto simple pero quizás poco realista, pues se parte de la hipótesis que todo coste indirecto es proporcional al coste directo.

Consecuentemente podemos sacar como conclusión que, con relación al coste de los servicios locales, se manejan dos conceptos:

  • Coste de prestación del servicio.
  • Coste efectivo del servicio.

Pero no olvidemos que el propósito de este texto era realizar un pequeño análisis (siempre con ánimo constructivo) del nuevo indicador 49 incluido en el ITA-2014  y que hace referencia a si se publica información sobre el Coste efectivo de los servicios financiados con tasas o precios públicos.

En primer lugar, comentar que quizás la denominación no sea la más adecuada pues al hacer referencia a los servicios financiados con tasas y precios públicos, se da a entender que el coste efectivo es la magnitud adecuada para determinar, en su caso, la parte que el servicio se autofinancia con sus propios ingresos. En mi opinión, tomando como base lo comentado en párrafos anteriores la magnitud correcta para esta finalidad deberá ser el coste de prestación del servicio cuya metodología de cálculo viene recogida en la Resolución de 28 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se regulan los criterios para la elaboración de la información sobre los costes de actividades e indicadores de gestión a incluir en la memoria de las cuentas anuales del Plan General de Contabilidad Pública.

En segundo lugar, se me ha ocurrido consultar que es lo que los ayuntamientos presentan en su web para este indicador. A este respecto solo he consultado, como muestra, los ayuntamientos más transparentes, es decir, lo que en el ITA-2014 tienen una puntuación de 100 y que son los siguientes 19 (están vinculados a la información que hace referencia al indicador 49):

Los resultados han sido los siguientes:

  • Se publica la memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos (Alcalá de Henares, Barcelona, Móstoles, Oviedo, Palma de Mallorca, Sabadell, San Cugat del Vallés, Torrent –la disponible es de 2012-).
  • Se cuantifica el coste de los servicios por los que se cobra una tasa o un precio público (o solo de algunos servicios), estableciendo la metodología seguida que no se corresponde con la del coste efectivo, sino que se asemeja más a la que hemos denominado coste de prestación del servicio (Alcobendas, Bilbao, Torrejón de Ardoz –establece que como lo ha hecho es como se hace habitualmente en las corporaciones locales-, Vitoria).
  • Se habla, dependiendo del servicio, de coste efectivo o de coste de prestación del servicio (Alcorcón).
  • Se reconoce que no está disponible la información (Badalona, Soria).
  • Se dice específicamente que se ha calculado el coste efectivo, calculándose incluso el grado de cobertura del servicio (Getxo).
  • Se identifica con la liquidación del presupuesto de gastos por programas –realmente es como se ha calculado el coste efectivo para el ejercicio 2013 por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas– (Guadalajara, Lérida, San Cugat del Vallés).
  • Publica directamente el importe de las tasas y de los precios públicos (Zaragoza).

Como puede verse la heterogeneidad de la información presentada es grande, no sólo por lo que entienden los ayuntamientos que deben presentar dentro de este indicador de coste efectivo (da la sensación que se publica todo lo que suena a coste o incluya dicho término en el título) sino también por el grado de desarrollo con el que se publica la información.

Nuevo Libro

Añadido un nuevo libro en el apartado de investigación:

Carrasco Díaz, D.; Buendía Carrillo, D. (coordinadores) (2014): Coste real versus coste efectivo de los servicios locales: la contabilidad analítica en la nueva instrucción del modelo normal de contabilidad local. GECOSOL, Málaga. (ISBN: 978-84-941823-1-0).

En el libro, prorrogado por Antonio M. López Hernández (catedrático de la Universidad de Granada y actual Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía), además de los coordinadores, participan también:

Andrés Navarro Galera (Universidad de Granada)
Daniel Sánchez  Toledano (Universidad de Málaga)
Virginia Llorente Muñoz (Universidad de Málaga)
María José Valencia Quintero (Universidad de Málaga)
Joaquín Sánchez Toledano (Universidad de Málaga)

Los temas tratados en la obra se pueden sintetizar  en los siguientes:

  •  LOS PROCESOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS LOCALES
    • Marco jurídico-competencial
    • Organización: estructura y funcionamiento municipal
    • Medios de producción
    • Actividad Productiva
  • EL COSTE EFECTIVO EN EL MARCO DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL
    • Marco conceptual de referencia
    • Fundamentos y debilidades del Coste Efectivo
  • DETERMINACIÓN DE LOS AGREGADOS CONTABLES
    • Elementos de coste
    • Centros de coste
    • Actividades/prestaciones y servicios
    • Ingresos y márgenes
  • EL MODELO DE CÁLCULO DE COSTES: METODOLOGÍA, FASES Y MECANIZACIÓN
    • Interrelaciones y mapas de procesos
    • Fases del modelo de cálculo
    • Mecanización del modelo de cálculo
  • LA INFORMACIÓN ECONÓMICO-TÉCNICA GENERADA POR EL MODELO: INFORMES PARA LA GESTIÓN
    • Informes de elementos de coste
    • Informes de elementos de ingreso
    • Informes de centros de coste
    • Informes de coste de actividades y prestación de servicios
    • Informes de márgenes de cobertura
    • Informes de criterios de reparto e imputación
    • Informes de conciliación
  • ESTUDIO DE CASOS PRÁCTICOS
    • Caso práctico general para una entidad local
    • Caso práctico de servicios sociales
    • Caso práctico de servicios deportivos

 

Publicación de la Instrucción de Contabilidad Local

En el BOE número 237 de 3 de octubre de 2013 se ha publicado: