La Diputación de Granada acaba de hacer accesible (la publicación en papel saldrá próximamente) on line el trabajo de investigación titulado «Fiscalidad intermunicipal y ordenación del territorio» que he tenido el honor de coordinar y en el que hemos participado un equipo multidisciplinar de la Universidad de Granada pertenecientes al ámbito de la Economía Financiera y Contabilidad, del Derecho Financiero y Tributario y del Derecho Administrativo. Concretamente:
Dirección del Estudio:
- Evaristo Martín Fernández.
- Jesús Beas Torroba.
- José Rodríguez Torres.
Diputación de Granada. Delegación de Economía. Oficina de Análisis Económico y Evaluación Presupuestaria.
Equipo de Investigación:
- Dionisio Buendía Carrillo (Investigador principal). Economía Financiera y Contabilidad.
- José Antonio Sánchez Galiana. Derecho Financiero y Tributario.
- Andrés Navarro Galera. Economía Financiera y Contabilidad.
- Estanislao Arana García. Derecho Administrativo
- Francisco García-Fresneda Gea. Derecho Financiero y Tributario.
- Daniel José Casas Agudo. Derecho Financiero y Tributario.
- Jesús Conde Antequera. Derecho Administrativo.
Reproduzco de manera íntegra la justificación del estudio.
«Este estudio, surgido de la estrecha colaboración entre la Universidad de Granada y la Diputación Provincial, tiene su origen en la constatación de un fracaso, de un medio fracaso, el de la ordenación del territorio y de la planificación urbanística.
Durante décadas las administraciones han dedicado ingentes esfuerzos económicos, materiales y personales a la planificación territorial y urbana, y han sido incapaces de conseguir un desarrollo armónico, equilibrado y respetuoso con el medio ambiente.
Los municipios han seguido compitiendo por la ubicación en sus territorios de viviendas, equipamientos, industrias e infraestructuras, sin importar si sus localizaciones eran las idóneas ya que a ello fiaban su desarrollo y su progreso, o sea fiaban su vida. Su vida, que son sus ingresos, ya que como sabemos la práctica totalidad de los generados proceden del sector vinculado a la construcción, ICIO, IBI, licencias y venta de unidades de aprovechamiento urbanístico.
Esta pugna sin cuartel por acaparar la localización de inmuebles es sin la menor duda la causa primera del fracaso de la ordenación territorial.
Una solución vendría de modificar sustancialmente las fuentes de la financiación municipal y desvincularlas del sector inmobiliario, la otra y es la que el estudio propone, sería compartir de forma racional los ingresos generados.
No se propone la creación de nuevas figuras impositivas, ni la elevación de las existentes, se propone simplemente repartir los ingresos entre los municipios integrados en una aglomeración urbana conformada legalmente, o sea, integrados en un ámbito de planificación conjunta.
Este reparto haría innecesaria la competencia y propiciaría una adecuada ordenación territorial.
Sabemos que será necesario hacer modificaciones legales, de haciendas locales y de ordenación urbanística, y sabemos que las administraciones competentes son la Administración Estatal y las autonómicas, pero como administración provincial consciente del problema, tenemos la obligación de plantear propuestas que entendemos viables.
El modelo focaliza el reparto con exclusividad, aunque se ha estudiado el resto, en el Impuesto sobre Bienes inmuebles. El IBI, es el impuesto que genera la mayor parte de los ingresos municipales y además es un ingreso sostenible en el tiempo y no puntual como puede ser el de construcciones, instalaciones y obras o la tasa por licencias.
Además, en la provincia de Granada teníamos un excelente banco de pruebas que nos ha permitido calibrar el modelo. En el año 1999 se aprobó el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada, el primero que se aprobó en Andalucía. La base de datos con lo ocurrido entre los años 2000 y 2015 en esos 33 municipios, ocupación de suelo, daños ambientales, e ingresos de IBI, han sido la referencia para articular la propuesta.
Aunque los criterios de reparto se explicitan con detalle en el estudio, la filosofía que subyace es que la suma, en el ámbito de la Aglomeración, sea neutra.
El reparto de ingresos parte dos premisas básicas, sólo afectará a los municipios integrados en la aglomeración y sólo se hará sobre el IBI devengado y proveniente de actuaciones posteriores a la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio y de los Planeamientos Urbanísticos adaptados a él.
El porcentaje de IBI que retenga el municipio en que se localice el bien, se corresponderá con lo que se entienda que son los inconvenientes que le genera, contaminación, consumo de recursos, gastos de mantenimiento, obligación del establecimiento de servicios y otros. El porcentaje que cede a otros municipios, entendemos que lo reingresa por la creación de riqueza, creación de empleo y mayor población y por tanto con aumento de tributos y de las transferencias del Estado y de la Comunidad Autónoma.
El porcentaje que el municipio cede al resto de los de la Aglomeración, tiene dos objetivos, el primero la redistribución de la riqueza que genera la implantación del bien, y se hace proporcional a la población de cada uno, y el segundo, paliar los inconvenientes que pudieran generarles y por eso el reparto se hace de forma inversa a la distancia entre cada municipio y el de localización.
La distribución de este fondo se haría anualmente coincidiendo con la elaboración de los presupuestos y la propuesta es que la gestión del mismo debería recaer en las Diputaciones. Las Diputaciones son entidades locales de ámbito supramunicipal y cuentan con experiencia y medios. Se haría por tanto innecesario crear nuevos entes y se evitaría también que la competencia pudiera saltar a otro nivel administrativo.
En la última parte del estudio se muestran ejemplos de impuestos intermunicipales en algunos países europeos y se dedica un detallado, y entendemos que solvente, análisis de las necesarias modificaciones legales, tanto en lo referente a las haciendas locales como a planificación territorial y urbana».
Dionisio Buendía Carrillo 